土地出让金的专款专用、闭环使用：城市更新
地方制度建设刍议之二
依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划”），高质量发展以坚持系统观念为方法论，以实体经济为根本，以市场化为动能，改革创新的着力点就在于转变发展方式、优化经济结构、转换发展动能。如昨天发布的《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》就明确，要“健全政府投资与金融、社会投入联动机制，鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施，撬动金融和社会资本按市场化原则更多投向农业农村”。
故此，就新型城镇化战略之城市更新行动而言，十四五规划明确以“改造提升存量片区功能”为直接目标。《上海市城市更新条例》就将城市更新区分为区域更新和零星更新，并明确“更新区域内的城市更新活动，由更新统筹主体统筹开展；由更新区域内物业权利人实施的，应当在更新统筹主体的统筹组织下进行”。事实上，统筹更新（不限于片区统筹），是当前城市更新的主要和可行的实践形式。
以提升存量片区功能为直接目标、统筹更新，既是高质量发展的内在要求，也符合我国城镇化发展阶段和国情。依据国家统计局统计，截至2022年底，我国整体或者平均的常住人口城镇化率仅为65.22%；事实上，我国城镇化发展极为不平衡，大部分城市的城镇化率在50%-60%，不少城市甚至只有30%-40%。故此，《“十四五”新型城镇化实施方案》（国函〔2022〕52号、发改规划〔2022〕960号）明确，“我国仍处在城镇化快速发展期”。在此时代背景和基本国情下，我国的城市更新显著不同于西方发达国家的城市更新，其突出的表现就是如上所述，以统筹或者分层次、结构化的综合开发类城市更新为主，其基础是补短板、强弱项、惠民生、资源的集约节约利用及存量公共设施、资产和资源的盘活，以提升城市功能板块的综合承载力、品质和人居环境。
城市更新行动有目标、价值追求和底线要求，但终究要落实到项目上或者实现项目化，否则只能是美好愿景或者说辞。而在近几年的城市更新项目实践中，由于城市更新的复杂性和发展方式、动能的转变，突出的问题是城市更新缺乏统一和成熟的顶层制度设计，这严重地制约了城市更新行动的落地实施，也影响到了城市体检、城市更新专项规划等配套及前置制度和实践的效果。2021年11月4日住建部办公厅出台的《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）要求，重点围绕着城市更新统筹谋划机制、可持续模式、配套制度政策三个方面进行试点，以形成可复制、可推广的经验做法，并鼓励出台地方性法规、规章等，以为城市更新提供法治保障。
在现实的推动和政策的鼓励下，国内很多城市都出台了城市更新的法规政策。但笔者也观察到，越是高层次的法规政策，可能内容越虚；并且，不少城市的城市更新法政策毫无新意，缺乏实质性内容和价值，对于实操中亟待解决的问题（如城市更新的体制及实施主体确认、规划优化调整、土地供应、财政支持等），采取的是回避和不作为的态度，典型的就包括政府性基金特别是土地出让金在综合开发类城市项目中的合规（包括法规和经济规律）使用问题。
笔者认为，以土地出让金为主的政府性基金在综合开发类城市项目中闭环使用、专款专用，是有政策法律依据的，更是必要和必须的，其基本要求是符合预算管理规定和项目合同条件，以厘清政企边界和“推动有效市场和有为政府更好结合”为原则，确保“封闭运行，风险可控，支持有力”，在畅通财政与项目实体经济循环的基础上，畅通金融与项目实体经济循环，保障项目的经济可行、可融及产出和价值创造，并实现合作共赢。
一、综合开发类城市更新项目中一般包含有土地开发、基建公服等大量的公益性项目，对于该部分项目内容，政府有法定支付责任。
综合开发类城市更新项目中涉及的整体规划设计、征迁安置补偿、基建公服以及产业基础设施等，依据我国《宪法》、《政府投资条例》（国务院令第712号）等法规，是政府投资的范畴，或者政府有法定的支付责任。从现金流的角度来看，上述政府支出责任，除了特许经营类（包括公益性项目资产变现）收益外，最终体现为财政资金支付（包括项目配置、补偿的资源变现后的资金）。
故此，一般而言，综合开发类城市更新项目需要政府买单，政府不掏一毛钱是不现实的，也不符合投资和经济规律。幻想纯市场化的产业收益（基于社会资本的产业投资和风险承担）完全反哺政府有支出责任的公益性投资，混淆了政企边界，违背了经济规律，属于典型的空想社会主义而非中国式现代化，不具有普适性，也不符合经济市场化改革的要求。
二、以土地出让金为主的政府性基金收入是综合开发类城市更新项目中公益部分项目合法的预算投资或者回报来源。
依据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）及财政部《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号），国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等；从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。土地出让收入的具体使用范围包括：（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（三）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（五）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。
《城市房地产管理法》（2019年8月26第三次修正，2020年1月1日起施行）第19条规定，“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发”。
从预算管理要求和实践的角度来看，依据财政部历年发布的《政府收支分类科目》，土地出让金也主要安排用于土地开发支出、城乡社区建设支出及支农支出等资本性支出。
三、土地出让金应以“项目”为基础，按照以收定支的预算管理规定、项目合同中的政府投资安排和增量回报的项目回报机制，专款专用、封闭运行。
依据我国《预算法》第5条、第9条、第46之规定，政府性基金预算应当保持完整、独立，专款专用，专项用于特定公共事业发展，并按基金项目编制（功能分类应当编列到项），做到以收定支。
国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）进一步明确，“政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制”。
依据《中华人民共和国预算法实施条例》（2020年8月3日中华人民共和国国务院令第729号修订）第5条、第14条、第36条、第78条之规定，预算支出包括基本支出和项目支出，其中所称项目支出是指各部门、各单位为完成其特定的工作任务和事业发展目标所发生的支出；地方政府性基金预算支出编制内容包括本级政府性基金各项目支出、上解上级支出、对下级的转移支付、调出资金；各级政府性基金预算年度执行中有超收收入的，应当在下一年度安排使用并优先用于偿还相应的专项债务，出现短收的，应当通过减少支出实现收支平衡，国务院另有规定的除外。
《“十四五”新型城镇化实施方案》要求，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，夯实企业投资主体地位，创新城市投资运营模式，“推进公共设施建设和土地潜在价值挖掘相统筹，提高收支平衡水平”。
故此，根据政府投资管理条例、预算管理相关法规和项目模式机制，挖掘土地潜在价值，明确项目范围内政府增量可用土地出让金的投资方式方法和增量回报机制，保障项目范围内可用土地出让金以项目为基础依法专款专用、封闭运行，实现投资与回报的良性循环，是合法合规的，也是符合投资和经济规律的。
四、城市更新项目，属于十四五规划明确的102项重大项目，收支平衡、封闭运行是其基本特点和内在要求。
如上所述，新的历史阶段，我国的城市更新以统筹和综合开发类项目为主要形态和实现形式。这类项目需统筹谋划，以打捆打包和结构化、一体化为基本特征，经营性与公益性项目综合体立项（发改规划〔2019〕0617号），采用国家鼓励的综合开发模式实施（国发〔2022〕12号），并一般坚持“封闭运行，风险可控”（中央十八部门发改规划〔2019〕1947号）基本原则，以促进资金平衡、金融支持、市场化运作（发改规划〔2019〕0617号）和实现激励相容，保障存量资产资源得以盘活、财政资金提质增效、金融资本支持有力、社会资本获得合理回报。
综合开发类城市更新项目以市场化为灵魂，本质上是一个经济现象，经济可行及可融是其成立的基础和前提条件，投资人获得合理回报既是政策要求（如国办发〔2015〕42号），也是经济规律和常识。大量的城市更新项目推不动，根本原因在于项目是个亏本生意，这一方面是项目谋划包装问题，根本上则在于政企关系未能理清、政府的支出责任未能依法合规地制度化的予以明确和落实。
故此，以完整的城市更新项目为基础，以预算管理法规为保障，以政府风险可控为原则，以公益性项目为对象，以合同条件为依据，在城市更新政策文件中明确合作范围内地方留存土地出让收入按照预算管理规定优先专门用于相应的城市更新项目，不仅是合规的，而且是必要和必须的，并且正是财政加力提效支持国家战略和高质量发展的具体表现。事实上，不少地方的城市更新政策对于土地出让金专款用于城市更新项目（早）已经做出了明确的规定。如：
《云南省城市更新工作导则（试行）》规定，城市更新可多渠道筹集更新资金来源，其中包括“融资地块的出让金收入”；贵州省人民政府办公厅《关于印发贵州省城市更新行动实施方案的通知》（黔府办发〔2021〕36号）规定，“实施拆改结合的，各市（州）、县（市、区、特区）可通过统筹城市基础设施配套费、土地出让金收入等方式支持老旧小区改造”；黑龙江省人民政府办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》（黑政办规〔2021〕15号）规定，“要通过城市基础设施配套费、土地出让收入、发行一般债券和专项债等方式积极筹措改造资金”；长沙市人民政府办公厅《关于全面推进城市更新工作的实施意见》（长政办发 〔2021〕 14号）规定，“市区县（市）应当保障实施城市更新的日常工作经费，加大财政对更新改造资金的支持力度，更新项目新增土地收益优先用于平衡全市更新资金缺口”；南京市政府办公厅《关于印发南京市城市更新试点实施方案的通知》（宁政办发〔2022〕15号）规定，“提高土地出让收入用于城市更新项目的比例，用好市对区土地出让收入补助政策”；《唐山市城市更新实施办法（暂行）》（唐政发〔2021〕9号）规定，“城市更新项目形成的土地价款，可支配部分统筹用于城市更新”；烟台市城市更新行动指挥部《烟台市中心城区城市更新实施办法（试行）》（烟更指发〔2021〕2 号）规定，城市更新的资金来源包括“经认定的城市更新项目地块取得的土地出让收入（需扣除按规定计提的专项资金及相关费用）”；南宁市人民政府《关于印发南宁市加快推进旧城区改造工作实施办法的通知》（南府规〔2019〕26号）规定，“旧城区改造项目土地出让收入扣除土地出让成本、报批费用并按规定计提各类专项资金后的收益归项目所在城区政府（开发区管委会），由城区政府（开发区管委会）用于旧城区改造项目和修建改造项目周边的市政基础设施、公共服务设施建设等用途”；海东市人民政府办公室《关于印发海东市城市更新管理办法（试行）的通知》（东政办〔2021〕121号）规定，“对城市发展需要且难以实现平衡的项目，经市人民政府认定后可采取统筹平衡土地资源、归集更新项目土地出让收益、贷款贴息、投资补助等方式给予支持”；濮阳市人民政府《关于市城区更新改造工作的指导意见》（濮政〔2021〕14号）规定，“片区整体改造项目的土地出让金扣除国家、省级规定计提部分后的剩余资金，由市住房城乡建设局提出意见，下达辖区政府（管委会），优先用于安置补偿、土地整理和基础设施建设”；南阳市人民政府《关于印发南阳市加快推进中心城区城市更新改造工作的实施意见等4个文件的通知》（宛政〔2021〕19号）规定，“安置与配套开发用地出让金全额上缴，扣除上解、计提及组织土地出让等相关费用后，剩余金额全部拨付区政府（管委会），用于项目改造范围内征迁补偿安置和道路、绿化、管网等公共基础设施建设”；周口市人民政府《关于印发周口市中心城区旧城和城中村改造暂行办法的通知》（周政〔2012〕65号）：“中心城区旧城、城中村改造项目的土地出让金应全额上缴市财政（市经济开发区按原政策执行），除划缴国家和省及按规定计提的专项资金外，土地出让金中地方政府纯收益部分拨付给项目所在区政府（管委会）用于支持该项目区域内的补偿安置和基础设施建设”；如此等等，不胜枚举。
笔者体会到并理解，资金问题特别是财政问题，向来是个难缠和敏感的问题。但在依法合规和杜绝政府隐性债务的条件下，关照现实，“干部敢为、地方敢闯”、“把实践作为检验各项政策和工作成效的标准”（2022年底中央经济工作会议），遵循基本法律规定、经济规律和十四五规划明确的“推动有效市场和有为政府更好结合，形成市场主导的投资内生增长机制”改革要求，参照其他地方的法规政策，在地方特别是三四线城市的城市更新法规政策中因地制宜、依法合规地明确城市更新项目范围内土地出让金的使用机制，对于地方城市更新事业而言，既是地方政府及相关部门的职责之所在和担当作为的表现，也是切实优化营商环境、大力提振市场信心的重要内容，更是分享城市更新政策红利、吸引投资、破解发展困局、实现高质量发展的关键之举；也只有如此，才能因地制宜、因势而动、顺势而为，在城市更新行动中把握战略主动、获得先机，并“在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”（2022年底中央经济工作会议）
