公元前221年，这一年，在秦王赵政的领导下，秦国终于完成了几代秦人的目标——统一六国。纷乱的战国时代就此结束，历史开始了新的篇章。赵政自然要为统一的帝国制定一系列的统治政策。御前会议上，除了自封皇帝名号让赵政感到愉悦外，丞相(国务院总理)王绾等人的提议也引起了他的极度重视。
他们认为，六国刚刚被灭，燕地、齐地、楚地距离中央过于遥远，如？不置封国恐怕难以固守，建议始皇帝把这些地方分封给子弟功臣。秦始皇把提案下发，征询大家的意见。大家普遍认为提案有的放矢，极为精当，应该获得通过并予实施。那么王绾等人为何提此方案呢？这就涉及到分封制(也称封建制)了。
西周初年，为了实现对广袤领土的有效管理，周王“封建亲戚，以藩屏周”。也就是在广大疆域内围绕首都及其直辖地区以外分土建国，以实现对王室的层层保护。因为受封的绝大多数是姬姓亲戚，便形成了以血缘亲情为纽带的大家族;周王既是族群之长又是一国之君，如此，家就是国，国就是家？
按照与王室关系的亲疏远近，诸侯君主分别被授予公、侯、伯、子、男五等爵位，且爵位世袭。诸侯除对王室尽一定义务外，享有高度自治权。一旦作为天下共主的周王室出现危机，诸侯要在第一时间赶到援助。我们比较熟悉的“烽火戏诸侯”就是如此，昏聩的周幽王为了博得美女褒姒一笑，竟然点燃骊山的烽火台。诸侯以为王室遭到武装进犯，马上率领军队前去救援，这是他们的职责与义务。只要秦始皇赵政生育继续进行，那么天下就永远姓姬。即使出现周王无嗣的现象，也能在亲戚中找到合适的继承人。当然如果实行“只生一个？”的政策的话，分封制也就没什么意义了。毕竟它是靠多得不能再多的亲戚来防卫。不管分封制那时如何，但有一点是清晰的——周王朝糊里糊涂统治了七百九十年。
既然赵政希望赵氏能够统治帝国千万代，那么王绾的提案无疑触动了他的敏感神经。在王绾看来，有理想是好的，但没有好的制度保障是行不通的。你秦始皇也不能保证死后帝国会怎么样吧？如果有人要争夺皇权怎么办？回顾历史，有制度可循的统一大王朝就是周王朝，无疑分封制是大秦帝国最不坏的选择。
然而这份提案遭到廷尉(司法部长)李斯的坚决反对。他认为，周朝文王、武王所分封的子弟及其同姓诸侯是不少，但后来血缘关系疏远，互相进攻如仇敌。诸侯们接连不断地相互诛杀征伐，周天子也不能禁止。如今海内一统，国家赋税养起来的宗室与功臣也易控制，应力行郡县制度，此乃国家安定的根本制度。搞分封不利于治理国家。
郡县制始于春秋，流行于战国。它打破了贵族世袭权力的传统，而由中央依据才能委派官吏到地方进行管理，凭其政绩提升或罢免。与分封制相比，中央委派的官吏在郡县只拥有行政管理权，而分封下的诸侯拥有行政、司法、军事、财政权力。郡县制是为了加强中央集权而由法家提出并实施的，其实质是集权制;而被儒家推崇的分封制就实质而言是分权制。尽管两种制度建立的初衷都是为了加强中央对地方的有效管理，但随着地缘政治取代血缘政治，郡县制越发被人看好。
李斯认为长达数百年的战争实乃分封制造成的。这些诸侯你吃我、我吃你，也不顾及什么亲戚不亲戚;而周王因为权力衰微，也管不了这些不肖子孙。基于此，李斯认为至上的权力对于君主而言至关重要，只要中央拥有了绝对的权力，天下就不会有异议，那么国家就稳定和谐了。以此推之，秦帝国统治的时间自然会长久，而郡县制完全能满足这一要求。
对于双方的激辩，赵政最后作了总结性发言。中国的第一位皇帝表示：天下战争之所以连续不断就是因为诸侯的存在。感谢祖宗保佑，我们平息了战争，社会得以安宁。倘若再建国封王无疑再造战乱，想要社会稳定岂不难哉！廷尉(司法部长)说得对。
赵政的一番陈述其实为分封制定了性。他与李斯都认为分封制造成了战乱，这样能不能造成战乱成了秦帝国最高层对分封制与郡县制评估的标准。既然皇帝已经表了态，作为臣子的也就不敢再提出异议。于是，郡县制推向全国，起初设置三十六个郡，以后增至四十个。有关分封制与郡县制的争论也暂时告一断落。
